污水、垃圾處理(lǐ)全面實施PPP模式？沒那麽簡單
上傳時間：2018-04-17 浏覽：57811次
7月18日，《關于政府參與的污水、垃圾處理(lǐ)項目全面實施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）下發，引起熱議一片。贊揚有(yǒu)之，質(zhì)疑有(yǒu)之，期待有(yǒu)之，那麽，這裏面蘊藏的發展機會，你看到了嗎？
範圍極大擴展
在分(fēn)析這份文(wén)件之前，有(yǒu)必要回頭看看污水和垃圾處理(lǐ)領域的市場化發展進程。實際上，污水和垃圾處理(lǐ)行業一直是PPP模式應用(yòng)的先行者。
2002年9月，國(guó)家計委（國(guó)家發改委前身）、建設部（住建部前身）、國(guó)家環境保護總局（環保部前身）聯合發布《關于推進城市污水、垃圾處理(lǐ)産(chǎn)業化發展的意見》，要求改革管理(lǐ)體(tǐ)制，逐步實行城市污水、垃圾處理(lǐ)設施的特許經營，加快城市污水、垃圾處理(lǐ)産(chǎn)業化進程。污水和垃圾處理(lǐ)領域市場化改革的序幕就此拉開。
2003年初，建設部發布《關于加快市政公(gōng)用(yòng)行業市場化進程的意見的通知》。中(zhōng)國(guó)投資咨詢有(yǒu)限責任公(gōng)司南京辦(bàn)事處負責人王小(xiǎo)文(wén)認為(wèi)，自此之後，PPP模式在市政公(gōng)用(yòng)行業得到深入推廣，發展至今，該行業成為(wèi)PPP應用(yòng)最為(wèi)成熟的領域。
2004年5月1日，建設部發布的《市政公(gōng)用(yòng)事業特許經營管理(lǐ)辦(bàn)法》開始實施，明确提出以市場化為(wèi)主線(xiàn)，全面推進包括城市污水和垃圾處理(lǐ)的市政公(gōng)用(yòng)事業改革。
2002-2004年先後出台的這些文(wén)件，“當年掀起了污水、垃圾處理(lǐ)行業市場化改革的一波小(xiǎo)高潮。”此次出台的455号文(wén)與之相比，濟邦投資咨詢公(gōng)司董事長(cháng)張燎認為(wèi)，首先，文(wén)件出台部門上，從建設部一家主推變為(wèi)财政、住建、農業、環保四部委聯合發文(wén)、協調推進，合作(zuò)範圍變得更大了。而且當前的PPP模式更清晰、更規範、有(yǒu)一套更完備的制度設計，對社會資本的保障力度也更大。
其次，污水、垃圾處理(lǐ)的内涵比以前更豐富。以前開放給社會資本的隻是市政污水、垃圾處理(lǐ)領域，這次不僅包括終端處理(lǐ)設施，如污水處理(lǐ)廠、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等，還包括收集、轉運、處理(lǐ)、處置等全産(chǎn)業鏈環節的整合，以及污水處理(lǐ)廠網一體(tǐ)。如以前是收集由政府負責，此次納入了全面實施PPP模式的範疇，而且還擴展到當前城市中(zhōng)較少的餐廚垃圾處理(lǐ)等設施與服務(wù)。
同時，财建[2017]455号提出，“區(qū)域流域環境治理(lǐ)總體(tǐ)方案内、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理(lǐ)工(gōng)作(zuò)得到有(yǒu)效統籌協調，并同生态産(chǎn)業及循環經濟發展、面源污染治理(lǐ)有(yǒu)效銜接。”
一句話，不僅包括此前基本處于空白地帶的農村污水、垃圾的統籌協調處理(lǐ)，“可(kě)以通過省市統籌，把更大區(qū)域内成片的農村污水、垃圾處理(lǐ)設施建設運營起來，促進城鄉居民(mín)基本公(gōng)共服務(wù)均等化。”還包括農業面源污染、環境修複、黑臭水體(tǐ)治理(lǐ)等内容。“這都是原來環保建設中(zhōng)的短闆，會帶來非常多(duō)的市場機會。”
全面實施的條件
去年财政部下發的《關于在公(gōng)共服務(wù)領域深入推進政府和社會資本合作(zuò)工(gōng)作(zuò)的通知》（财金[2016]90号），就提到了在垃圾處理(lǐ)、污水處理(lǐ)等公(gōng)共服務(wù)領域，各地新(xīn)建項目要“強制”應用(yòng)PPP模式。當時就引起了市場熱議，對“強制”二字有(yǒu)多(duō)種解讀。
張燎認為(wèi)，455号文(wén)是在90号文(wén)讨論的基礎上，經過多(duō)部委協調，把“強制實施PPP”進一步優化和改進之後，出台的細化文(wén)件。“去年提的是‘強制’實施，語氣比較強硬，容易引起市場的誤解、誤讀和質(zhì)疑，這次改為(wèi)‘全面實施’，更合理(lǐ)、更柔和一點。”
但對于“全面實施”，也存在很(hěn)多(duō)不同的理(lǐ)解。不少業内人士擔心“全面實施”，尤其是“污水、垃圾處理(lǐ)領域全面實施PPP模式工(gōng)作(zuò)，未有(yǒu)效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安(ān)排相關預算支出”，會導緻實施方式一刀(dāo)切，給地方政府和項目公(gōng)司都帶來壓力。
與王小(xiǎo)文(wén)同屬中(zhōng)國(guó)投資咨詢有(yǒu)限責任公(gōng)司的政府與公(gōng)共咨詢事業部咨詢總監呂澧、咨詢經理(lǐ)呂清亞則認為(wèi)，455号文(wén)為(wèi)90号文(wén)的“強化升級版”，再次強調不僅新(xīn)建項目應該全面實用(yòng)PPP模式，還要求将涉及領域的存量項目轉為(wèi)PPP模式。由此也可(kě)看出，這幾年PPP模式在此領域的運作(zuò)非常具(jù)有(yǒu)成效。在存量項目處理(lǐ)上，455号文(wén)的規定與此前國(guó)發[2014]43号文(wén)、财金[2014]76号文(wén)和[2014]113号文(wén)提出的通過實施存量項目改造轉型為(wèi)PPP項目，來切實化解政府存量債務(wù)的目的是一緻的。
而在王小(xiǎo)文(wén)看來，所謂全面實施，重點在于污水和垃圾全流程的整合，改變原有(yǒu)單體(tǐ)污水廠和垃圾場的PPP模式，實現污水廠網一體(tǐ)、垃圾收轉處置一體(tǐ)，因此，未來整體(tǐ)打包運作(zuò)的PPP項目将會成為(wèi)常态。
張燎則認為(wèi)，全面實施是有(yǒu)前提條件的，根據文(wén)件“适用(yòng)範圍”中(zhōng)的内容，可(kě)以理(lǐ)解為(wèi)通過财政承受能(néng)力論證和物(wù)有(yǒu)所值評估的新(xīn)建項目，一律優先使用(yòng)PPP模式，如果未能(néng)通過這兩個論證的，采用(yòng)傳統模式可(kě)能(néng)更合适，并非所有(yǒu)領域内的項目都要硬性強制實施PPP模式。
另外，他(tā)特别指出，所謂“政府參與的”污水、垃圾處理(lǐ)項目，是指具(jù)有(yǒu)公(gōng)共屬性的基礎設施和公(gōng)共服務(wù)項目，這就把第三方環境治理(lǐ)、企業間通過合同外包方式操作(zuò)的環保項目排除了。“定位是很(hěn)準确的。”
不過上海弘鲲商(shāng)務(wù)咨詢公(gōng)司董事長(cháng)葉繼濤認為(wèi)，物(wù)有(yǒu)所值需要靠加強監管、履約和建立績效考核、服務(wù)标準等來實現，并非計算出來的，而過去特許經營項目多(duō)數沒有(yǒu)移交（沒有(yǒu)走完全生命周期），新(xīn)一輪PPP項目還在建設期，還不能(néng)很(hěn)有(yǒu)效地評估PPP整體(tǐ)上、全生命周期内是否物(wù)有(yǒu)所值。
對于有(yǒu)序推進存量項目轉型為(wèi)PPP模式，多(duō)位市場人士認為(wèi)，相較于新(xīn)建項目，城市中(zhōng)傳統的生活污水、垃圾處理(lǐ)存量項目更多(duō)，或認為(wèi)城市污水廠處理(lǐ)率已超過90%。王小(xiǎo)文(wén)也指出政府存量資産(chǎn)中(zhōng)有(yǒu)部分(fēn)單體(tǐ)廠、大部分(fēn)污水管網和垃圾收集轉運設施，PPP模式應用(yòng)的條件成熟，市場空間巨大。總體(tǐ)來看，存量項目轉型為(wèi)PPP模式将是一塊大蛋糕。
張燎認為(wèi)，在這些存量項目轉型上，文(wén)件制定者對現實轉換的可(kě)能(néng)性及地方國(guó)資介入的深度，有(yǒu)着清醒的認識，因此沒有(yǒu)提全面實施，而是要有(yǒu)序推進。也就是根據地方實際情況，部分(fēn)成熟的、符合條件的存量項目轉型為(wèi)PPP模式。
“比如要讓上海所有(yǒu)已經運營的國(guó)有(yǒu)污水處理(lǐ)廠全面轉型為(wèi)PPP模式，肯定是不現實的。但在一些地方，這個領域的國(guó)有(yǒu)企業不是特别強，地方政府有(yǒu)轉型的意願，就可(kě)以引入社會資本，組建項目公(gōng)司，由社會資本控股，進行存量項目轉型。”
按績效付費
“文(wén)件強調績效考核、按績效付費，是這兩三年PPP發展，尤其是環境、環保類PPP運作(zuò)下來的經驗。做環保不是為(wèi)了建設很(hěn)多(duō)環保基礎設施，積累更多(duō)固定資産(chǎn)，而是要看最終的治理(lǐ)效果。财政部一直堅持按績效付費的原則，現在住建部、環保部也在各自文(wén)件中(zhōng)多(duō)次提到這一點，445号文(wén)強調全面實施PPP的目标，是通過績效考核、按績效付費來提升環境治理(lǐ)的效果。”張燎認為(wèi)，文(wén)件提出“各級地方财政要積極推進污水、垃圾處理(lǐ)領域财政資金轉型”，也是在策應按績效付費這一原則。
“以運營補貼作(zuò)為(wèi)财政資金投入的主要方式”這句話，受到頗多(duō)稱贊。張燎認為(wèi)這是将管理(lǐ)重心從補建設轉移到補運營，财政資金投入的重心發生了變化。“以前補建設、補投資，隻要項目建成，不管效果如何，都能(néng)得到回報。現在把原來的各種專項資金變成運營補貼，隻要整個項目的回報機制、考核機制中(zhōng)涉及到按績效付費，項目開始發揮環境治理(lǐ)的效果後，政府的補貼資金才能(néng)真正給項目公(gōng)司，環境治理(lǐ)效果達不到，那就對不起了。這就逼着項目公(gōng)司重視運營。”
呂澧、呂清亞也認為(wèi)，績效考核、按效付費制度要求政府方做好PPP項目監管方的職責，結合市場化的要求，把工(gōng)作(zuò)重心從以前的“行政審批和對市場運行的幹預”，放到“嚴格合同管理(lǐ)和建設完善項目監測與監管體(tǐ)系”上來。
“在涉及領域适用(yòng)PPP模式并充分(fēn)實現市場化競争的目的，是為(wèi)了引入民(mín)間資本和先進有(yǒu)效的項目運營管理(lǐ)經驗。就目前PPP項目實施情況來看，PPP合同中(zhōng)的績效考核條款落實不到位，因此，政府應進一步加強落實績效考核制度：一方面要在PPP項目合同中(zhōng)約定科(kē)學(xué)有(yǒu)效的績效考核制度，另一方面則要真正落實考核工(gōng)作(zuò)，嚴格按效付費。”
葉繼濤提醒道，如果付費機制、績效考核、服務(wù)标準不能(néng)與運行管理(lǐ)的高管、從業員工(gōng)的收入挂鈎，實際上和傳統公(gōng)建公(gōng)營無太大差别，很(hěn)難提高效率。
文(wén)件中(zhōng)多(duō)次提到“市場機制、市場規則、市場競争”等“市場化”内容，這給業内人士不少鼓勵。呂澧、呂清亞認為(wèi)，對社會資本尤其是民(mín)營資本來說，“削減行政審批，杜絕政府對市場運行的不當幹預，大幅度減少政府對該領域内市場資源的直接配置”等規定，很(hěn)大程度可(kě)以打消其對項目以往前期審批手續耗時耗力等成本的顧慮，會極大增強參與PPP項目運作(zuò)的信心。而民(mín)間資本參與度的增強，又(yòu)會使得相關領域内的競争更加市場化。
王小(xiǎo)文(wén)也認為(wèi)，這使得未來在污水和垃圾處理(lǐ)全産(chǎn)業鏈，可(kě)能(néng)形成以社會資本為(wèi)主，統一、規範、高效的PPP市場，最終實現污水和垃圾處理(lǐ)行業的供給側結構性改革。
張燎從塑造新(xīn)的市場結構角度出發，認為(wèi)文(wén)件中(zhōng)“盡快在該領域内形成以社會資本為(wèi)主，統一、規範、高效的PPP市場，推動相關環境公(gōng)共産(chǎn)品和服務(wù)供給結構明顯優化”的說法，可(kě)能(néng)提供了環保行業新(xīn)一輪的整合發展機會。
“過去污水、垃圾處理(lǐ)領域，當地國(guó)有(yǒu)企業占有(yǒu)很(hěn)大比例，此次文(wén)件若能(néng)得到落實，社會資本可(kě)以借助PPP模式，利用(yòng)全國(guó)大市場，進行資産(chǎn)擴張、企業并購(gòu)，就有(yǒu)可(kě)能(néng)在這個行業催生出一些大的環境環保集團，從而改變以往環保行業‘小(xiǎo)、散、亂’的發展狀況，提高行業集中(zhōng)度，也有(yǒu)利于行業部門監管。而且，企業規模擴大之後，在市場競争中(zhōng)，更有(yǒu)能(néng)力增加研發投入、進行人才儲備，進而提高整個環保行業的發展水平。”
（來源：新(xīn)理(lǐ)财）